Hvad betyder budgetloven for kommunerne?

Hvorfor bliver din kommunes budget pludselig barberet, mens nabokommunen går fri? Og hvorfor er der hvert år så meget fokus på, om kommunerne holder sig inden for en mystisk “serviceramme”? Svaret gemmer sig i én central lov, som på få år er blevet noget nær biblen for alle danske kommunalpolitikere: budgetloven.

siden 2012 har loven sat faste loft over, hvad det offentlige må bruge - ikke bare i staten, men også i regioner og kommuner. Og her taler vi ikke om løse retningslinjer: overtræder man loftet, venter der kontante sanktioner, der kan mærkes straks i kassebeholdningen.

Men hvad betyder det helt konkret for din kommune, for vuggestuen på hjørnet og for plejehjemmet, hvor din bedstemor bor? I denne guide dykker vi ned i:

• hvorfor budgetloven blev til
• hvordan udgiftslofter og servicerammer styres
• hvilke sanktioner kommunerne møder ved at bruge for meget - eller for lidt
• hvordan regler om anlæg, låntagning og likviditet påvirker store investeringer
• hvordan tekniske justeringer og demografi får rammen til at flytte sig
• og ikke mindst: hvad det betyder for dig som borger

Tag med på en tur ind i den lov, der bestemmer, hvor mange penge din kommune må bruge - og lær, hvorfor hver en krone efterhånden bliver vendt to gange på rådhuset.

Kort om budgetloven: hvad er den, og hvorfor blev den indført?

Budgetloven er en central hjørnesten i den danske økonomiske styringsmodel siden vedtagelsen i 2012 (med ikrafttræden 1. januar 2014). Loven udspringer af tre overordnede motiver:

1. Stram udgiftsstyring - at bremse historisk tendens til, at udgifterne vokser hurtigere end indtægterne.
2. Finanspolitisk holdbarhed - at sikre, at Danmark også på langt sigt kan finansiere den offentlige velfærd uden at skubbe regningen videre til kommende generationer.
3. EU-krav og troværdighed - at leve op til Finanspagten og Stabilitets- og Vækstpagten, herunder grænsen for det strukturelle offentlige underskud på højst 0,5 pct. af BNP.

Fireårige udgiftslofter

Helt konkret fastsætter budgetloven fireårige nominelle udgiftslofter (”tappe”), der dækker:

Virkningen: Når Folketinget én gang har vedtaget loftet, må de samlede udgifter under hvert niveau ikke overskrides - hverken i budgettet eller i det endelige regnskab. Eventuelle nye udgifter skal derfor finansieres ved omprioriteringer eller besparelser inden for samme loft.

Hvorfor er loftet flerårigt?

• Giver forudsigelighed for myndighederne og muliggør flerårig planlægning.
• Undgår, at kortsigtede konjunkturpolitiske tiltag får varig effekt på udgiftstyngden.
• Sikrer, at politiske flertal ikke blot hæver udgifterne ad hoc, fordi loftet først kan justeres ved en ny Budgetlovsprocedure i Folketinget.

Sammenhæng mellem udgifter og indtægter

Budgetloven er koblet til det strukturelle budgetsaldo-mål. Dermed gælder:

Hvis de offentlige indtægter falder (fx lavere vækst), må der justeres på udgifter eller skatter. Omvendt kan højere indtægter skabe råderum - men kun hvis loftet hæves politisk.

Samlet set virker budgetloven som et finanspolitisk sikkerhedsnet, der skal forhindre, at de offentlige finanser ”løber løbsk” i gode år og blive ustyrlige i dårlige. For kommunerne (som vi dykker ned i i de næste afsnit) sætter loven rammen for, hvor meget de kan bruge på kernevelfærd - og hvilke konsekvenser det har, hvis rammen brydes.

Hvad gælder konkret for kommunerne? Udgiftslofter og serviceramme

Budgetloven oversætter sig for kommunerne til én central styringsvariabel: servicerammen. Det er den øvre grænse for, hvor mange kroner kommunerne samlet må bruge på den borgernære drift - altså den daglige velfærd, vi alle møder i hverdagen.

Hvad tæller med i servicerammen?

• Dagtilbud (vuggestue, børnehave, SFO)
• Folkeskolen inkl. specialundervisning og PPR
• Ældre- og hjemmepleje, plejeboliger mv.
• Sociale indsatser for børn, unge og voksne (handicap, misbrug, udsatte)
• Kultur, fritid og forebyggelse (biblioteker, idræt, sundhedspleje)
• Administrationen (løn til rådhuset, it-systemer, HR osv.)

I regnskabets terminologi er det de netto driftsudgifter på kontonumrene 0-6 (ekskl. overførselsudgifter m.m.). Summen lå i 2024 på godt ca. 290 mia. kr. efter KL/Finansministeriets pris- og lønfremskrivning.

…og hvad tæller ikke med?

Sådan fastsættes rammen

1. Teknisk udgangspunkt. Finansministeriet udarbejder en baseline: seneste års korrigerede budget/forventede regnskab, pris- og lønreguleret til næste år.
2. Økonomiforhandlinger mellem Regeringen og KL (maj-juni). Her aftales den samlede serviceramme for kommunerne “under ét”. Eventuelle prioriteringer eller omprioriteringsbidrag indarbejdes.
3. Forhandlingens resultat offentliggøres i en aftaletekst og et bilag med tal: samlet bruttopulje til drift, anlæg, nye DUT-krav, kompensation for demografi osv.
4. Fordeling til de 98 kommuner.
   • KL modtager den samlede ramme og sender få dage efter en rammefordeling ud til kommunerne.
   • Fordelingen sker efter objektive kriterier (befolkningstal, ældrekriterier, sociodemografi) samt den enkelte kommunes “skøn over regnskabsresultat”.
   • Rammen udmeldes både i løbende priser og 2025-pris- og lønniveau, så kommunerne kan budgettere i de korrekte priser.
5. Vedtagelse af budget. Kommunalbestyrelsen skal 15. oktober vedtage et budget, hvor nettoserviceudgifterne ligger på eller under den tildelte ramme.

Hvorfor er ”samlet under ét” vigtigt?

Budgetloven sanktionerer kommunerne kollektivt. Hvis kommunerne samlet budgetterer for højt, bliver en del af bloktilskuddet tilbageholdt til januar året efter - uanset hvilken kommune der har overskredet. Det betyder, at alle 98 kommuner har et incitament til at holde deres individuelle ramme for, at den kollektive kurv ikke løber over.

Servicerammen på den enkelte rådhusgang

Når økonomiaftalen er landet, bliver tallet hurtigt oversat til Excel-ark hos den kommunale økonomiafdeling:

• Rammen splittes ud på fagudvalg (Børn & Skole, Ældre & Omsorg osv.).
• Direktion og politikere diskuterer prioriteringer: hvor kan vi hente effektiviseringer? skal der omplaceres midler mellem udvalg?
• Der lægges interne delrammer ud til institutioner og centre, som skal sikre, at kommunen ikke taber overblikket i årets løb.

Resultatet er en situation, hvor hver eneste krone tæller. En uventet merudgift til specialundervisning eller stigende udgifter til ældrepleje skal dækkes inden for den faste ramme, medmindre der opnås politisk enighed om omprioriteringer eller tillægsbevillinger - og også de skal samlet set holde kommunen inden for den provincielle serviceramme.

Bottom line: Servicerammen er kommunernes finanspolitiske spændetrøje - men også et fælles værn mod, at stigende udgifter ét sted vælter den samlede økonomi og udløser sanktioner for alle.

Sanktioner og incitamenter: hvad sker der ved over- og underskridelser?

Budgetloven giver klare økonomiske spilleregler for, hvad der sker, hvis de kommunale service- eller anlægsudgifter bevæger sig uden for den ramme, der er aftalt mellem regeringen og KL. Sanktionerne kommer på to tidspunkter - når budgettet vedtages i oktober, og når det endelige regnskab foreligger året efter - og de virker både kollektivt (alle kommuner) og individuelt (de kommuner, der overstiger rammen).

1. Sådan opgøres en overskridelse

• Servicerammen er summen af de driftsudgifter, der er omfattet af aftalen. Kommunernes budgetter og regnskaber summeres og sammenlignes med den nationale ramme (som allerede er fratrukket DUT-korrektioner og pris-/lønstigninger).
• Anlægsrammen opgøres på samme måde, men separat fra driftsrammen.
• Sammenligningen foretages ekskl. indtægter; altså ser man på bruttoudgifterne.

2. Budget- og regnskabssanktioner i tal

3. Hvad betyder kollektiv vs. Individuel?

• Kollektiv sanktion: Det betingede bloktilskud nedsættes med et fast beløb til alle kommuner - også dem, der har overholdt rammen. Det skaber et indbyrdes pres for at holde hinanden i kort snor.
• Individuel sanktion: Den enkelte kommune fratrækkes yderligere i bloktilskud svarende til sin andel af overskridelsen (typisk krone-til-krone).
• Hvis rammen underskrides kollektivt, udbetales det betingede bloktilskud fuldt ud; der er ingen bonus, men kommunen bevarer sin andel.

4. Styringsmæssige incitamenter

1. Præcision frem for konservatisme
   Kommunerne har incitament til at lægge budgetter, der rammer rammen næsten præcist. Et for stort “pudebetræk” kan senere blive beslaglagt af staten, mens et for optimistisk budget kan udløse sanktioner.
2. Løbende opfølgning
   Månedlige budgetopfølgninger, tidlige korrigerede budgetter og skærpet direktion/udvalgsstyring er blevet centrale værktøjer for at sikre, at regnskabet lander på rette side.
3. Tværkommunalt pres
   Den kollektive del af sanktionen gør det dyrt for alle, hvis få kommuner overskrider. Det skaber politisk pres på “frihjulere”.
4. Undgå kunstige forskydninger
   Kommunerne må balancere, hvornår udgifter bogføres. Store overførsler mellem år (fremrykning/udskydelse af anlæg eller driftsprojekter) giver risiko for regnskabssanktion næste år.
5. Fælles læring og værktøjer
   KL udgiver hvert år vejledninger om opgørelsesprincipper og bedste praksis, og staten stiller rammeaftaler og controller-netværk til rådighed for at højne kvaliteten af økonomistyringen.

5. Kort om underskridelser

Selv om der ikke er en egentlig straf for at ligge under rammen, har flere kommuner oplevet politisk og mediemæssig kritik, når store ubrugte midler dukker op i regnskabet. På den måde fungerer offentlighedens blik også som et incitament til at planlægge udgifterne realistisk - hverken for højt eller for lavt.

Sammenfattende giver sanktionerne kommunerne et stærkt incitament til rettidig, præcis og transparent økonomistyring. De tekniske detaljer i bloktilskudssystemet kan virke komplekse, men den overordnede logik er enkel: Overholder du den aftalte ramme, beholder du pengene - overskrider du den, koster det både dig selv og dine kolleger dyrt.

Anlæg, låntagning og likviditet: reglernes betydning uden for servicerammen

Budgetloven deler de kommunale udgifter op i serviceudgifter (daglig drift af dagtilbud, skoler, ældrepleje m.v.) og anlægsudgifter (investeringer i bygninger, veje, it-systemer, klimatiltag osv.). Servicerammen er fast og sanktioneret, mens anlægsudgifterne ligger uden for rammen, men er alligevel underlagt skrap central styring:

• Hvert forår aftaler regeringen og KL et fælles anlægsniveau for det kommende budgetår. Beløbet fordeles ikke ud på enkeltkommuner - det er den samlede pulje, der måles på.
• Hvis det samlede kommunale regnskab overskrider loftet, kan staten modregne i bloktilskuddet det følgende år, præcis som ved serviceudgifter - blot uden individuel fordeling.
• Det skaber et kollektivt pres på kommunerne for at time og prioritere anlægsprojekter, så summen holder sig inden for loftet.

Låntagning - Hvornår må kommunen finansiere sig?

Kommuner må som udgangspunkt ikke låne til drift og kun i afgrænsede tilfælde til anlæg. Reglerne fastsættes i lånebekendtgørelsen og justeres årligt:

1. Uden for dispensation
   Kommunen kan optage lån til visse formål med automatisk adgang - fx energibesparende foranstaltninger, jordforsyning og langfristet finansiering af kommunale forsyningsvirksomheder.
2. Med dispensation (lånepuljer)
   En række politisk prioriterede områder (fx velfærdsteknologi, grøn omstilling eller ældreboliger) udløser hvert år en lånepulje. Kommuner søger Finansministeriet om dispensation, typisk med korte ansøgningsfrister og høje dokumentationskrav.
3. Forbudt område
   Driftsunderskud og projekter, der ikke falder under ovenstående, må ikke finansieres med lån. Kommunen skal i stedet finde anlægsmidler i egen kasse.

Manglende overholdelse kan udløse tvangsnedbringelse af gælden (typisk via et statsligt underskudslån) eller krav om likviditetsforbedringer i den næste budgetproces.

Deponeringsregler - Når likviditet bindes midlertidigt

Stiller kommunen garanti for eksterne aktører (fx almene boligselskaber) eller indgår leasingaftaler, skal der ofte ske deponering af et tilsvarende beløb på en spærret konto:

• Deponeringskravet forhindrer, at kommunerne reelt øger deres finansielle risiko uden at synliggøre det på likviditeten.
• Beløbet kan frigives, når lånet afdrages, eller garantien udløber.
• Dispensation fra deponering gives kun i ganske særlige tilfælde (fx store klimaprojekter med statslig interesse).

Reglerne påvirker ofte kommunens dispositionsrum, fordi bundet likviditet ikke kan anvendes til nye investeringer eller uforudsete udgifter.

Kassekreditreglen - Sikkerhedsnettet for kommunal likviditet

Uanset anlægsplaner og låneoptag skal kommunen til enhver tid overholde den såkaldte kassekreditregel:

Kassekreditreglen sikrer, at kommunerne ikke finansierer sig kortvarigt via store kassekreditter, men i stedet budgetterer med holdbare indtægter eller besparelser.

Styringsmæssige konsekvenser

• Timing af projekter: Anlægsloftet driver en slags koordineret køkultur. Kommunerne udskyder eller fremrykker projekter for ikke at overskride det samlede loft.
• Kapacitet vs. udgift: Låneadgang og deponering kan gøre det økonomisk muligt at bygge, men kravene til fremtidig afdrag binder fremtidige budgetter.
• Likviditetsstyring: Kommunekassen bliver et centralt værktøj. Større projekter planlægges ud fra prognoser for 365-dages likviditeten.
• Ingen smuthuller: Budgetloven forhindrer, at kommunerne omgår servicerammen ved at flytte drift over i anlæg eller lån. Staten kan korrigere både i bloktilskud og via tilsyn.

Samlet set betyder reglerne, at kommunerne skal balancere langsigtede investeringer med stram kortsigtet likviditetsstyring - en disciplin, der kun er blevet vigtigere efter budgetlovens indførelse.

Tekniske korrektioner og undtagelser: når rammen flytter sig

Servicerammen er ikke hugget i granit. Den reguleres løbende, så den både afspejler nye politiske beslutninger og de praktiske forhold, kommunerne arbejder under. Nøglen er, at korrektionerne er ”tekniske” - de flytter rammen tilsvarende udgifterne, så styringsambitionen i budgetloven bevares.

Dut-princippet: Kroner følger opgaven

Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT) betyder, at når staten beslutter nye opgaver eller ændrer eksisterende opgaver for kommunerne, følger finansieringen automatisk med - både i rammeåret og de efterfølgende år. Eksempler er:

• Ændringer i folkeskoleloven (fx flere timer i naturfag)
• Nye myndighedsopgaver på social- eller miljøområdet
• Afskaffelse eller indførelse af brugerbetaling

KL og regeringen opgør mer- eller mindreudgiften, og servicerammen justeres, så kommunerne ikke presses af statslige reformer, de ikke har indflydelse på.

Demografi- og aktivitetskorrektioner

Antallet af børn, ældre og andre målgrupper ændrer sig løbende. I økonomiaftalen indregnes derfor:

1. Demografiregulerede blokke
   Fx dagtilbud og ældrepleje. Hvis børnetallet falder, reduceres rammen; stiger antallet af 80+ borgere, øges rammen.
2. Aktivitetsbestemte områder
   Fx behandlingsudgifter på det specialiserede socialområde, hvor nye prognoser kan udløse justeringer.

Metoden sikrer, at kommunerne kan levere nogenlunde samme service pr. borger uden at udhule budgetlovens loft.

Pris- og lønregulering (pl-regulering)

Budgetlovens lofter fastsættes i løbende priser. Derfor hæves eller sænkes de hvert år med Finansministeriets seneste skøn for den generelle pris- og lønudvikling (PL). Kommende revisioner af skønnet giver følgende effekter:

Andre tekniske korrektioner

Udover DUT, demografi og PL kan servicerammen påvirkes af:

• Konteringsændringer - fx når udgifter flyttes mellem funktioner i kontoplanen.
• Statistikopdateringer - revision af regnskabstal kan flytte udgangspunktet.
• Midlertidige undtagelser - ekstraordinære situationer (fx COVID-19) håndteres ofte via særskilte bevillinger, som holdes uden for rammen eller gives med samtidige loftsforhøjelser.

Hvorfor svækker korrektionerne ikke styringen?

Grundideen er enkel: Skift i opgaveportefølje eller rammevilkår må ikke blive til ufinansierede krav. Når rammen justeres mekanisk og gennemsigtigt:

• Bevarer loven sit udgiftsloft, fordi både loft og udgift flyttes ens.
• Undgås utilsigtet underfinansiering af velfærdsopgaver.
• Kommunerne kan fortsat blive økonomisk ansvarlige; de sanktioneres, hvis de overskrider den korrigerede serviceramme - ikke en forældet baseline.

Samlet set betyder det, at budgetloven kan kombinere fast udgiftskontrol med den nødvendige fleksibilitet til at håndtere virkelighedens foranderlige krav.

Hvad betyder det i praksis for kommunal service, prioriteringer og borgerne?

Med budgetloven som sikkerhedsnet under de kommunale finanser er der ingen tvivl om, at udgiftsstyringen er blevet mere stram og forudsigelig. Men det kommer med en pris i form af mindre lokal manøvrefrihed, især når udgifterne til børn, ældre og udsatte borgere presser sig på. Nedenfor samler vi de vigtigste effekter for den kommunale hverdag - og giver et par konkrete råd til, hvad du som borger kan følge med i.

1. Strammere økonomistyring - Færre frie midler

2. Typiske styringsdilemmaer

1. Fremrykke vs. udskyde udgifter
   Skal et klasselokale males i år (og spise af rammen) eller kan opgaven vente til januar, hvor et nyt budgetår begynder?
2. Anlæg eller drift?
   Et nyt plejehjem kan bogføres som anlæg, men øger de fremtidige driftsudgifter - som er under skarpere kontrol.
3. ”Effektivisering” eller reel serviceforringelse?
   Krav om effektiviseringer kan ende som større klassekvotienter eller færre hjemmehjælpstimer, hvis potentialet er opbrugt.
4. Kollektiv vs. individuel sanktion
   Skal kommunen acceptere en kollektiv straf for at dække eget merforbrug - eller holde igen og presse allerede udsatte områder?

3. Konsekvenser i hverdagen for borgerne

Borgerne vil ofte opleve, at kommunen:

• gennemfører løbende prioriteringsrunder på skoler, dagtilbud og plejecentre, hvor nye tilbud kun kan finansieres ved at nedskalere andre;
• forsøger at udglatte udgifter over årsskiftet for at få regnskabet til at lande præcist på rammen;
• er mere tilbøjelig til at samle sig om fælles IT- og indkøbsløsninger for at skære omkostninger og skabe stordriftsfordele;
• prioriterer forebyggende tiltag (fx tidlig indsats i sundhedsplejen), fordi udgifterne her kan reducere dyrere foranstaltninger senere.

4. Det kan du som borger holde øje med

Kommunens budget og regnskab er offentlige dokumenter. Kig særligt efter:

• Servicerammen: Fås i budgettet som én samlet nettodriftsramme. Tjek om den ligger tæt på det statslige loft.
• Forventet regnskab vs. oprindeligt budget: Eventuelle afvigelser forklares i budgetopfølgninger og regnskabet.
• Anlægsniveauet: Et meget højt anlægsprogram kan tyde på, at driftspres udskydes.
• Kassebeholdningen (likviditet): En dalende beholdning over flere år kan indikere, at kommunen har svært ved at holde udgifterne nede.
• Effektiviseringskrav: Se om de ledsages af konkrete planer (digitalisering, udbud) eller blot generelle sparerunder.

Samlet set giver budgetloven en strammere og mere stabil ramme for kommunernes økonomi. Det beskytter skatteborgerne mod uventede skattestigninger eller gældsopbygning, men betyder også, at lokalpolitiske ønsker oftere end før må vige for den overordnede udgiftskontrol. Som borger er det derfor vigtigt at følge med i, hvordan kommunen fordeler midlerne inden for rammen - ikke kun om den overholder den.